Valitus hallinto-oikeuden päätöksestä

Valituslupahakemus ja valitus koskien Helsingin hallinto-oikeuden päätöstä 4.4.2019 (Nro 19/0234/5), 3.5.2019

Päätös, johon haemme muutosta

Allekirjoittanut keskusjärjestö hakee valituslupaa Korkeimmalta hallinto-oikeudelta Helsingin hallinto-oikeuden 4.4.2019 tekemästä päätöksestä, jossa hallinto-oikeus ei tutkinut järjestömme valitusta koskien ELY-keskuksen kalastuskieltoa seitsemällä alueella Inkoossa.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei valituksenalaista päätöstä ole kohdistettu järjestöömme. Hallinto-oikeus katsoo, ettei valituksenalainen päätös vaikuta välittömästi järjestömme oikeuksiin tai velvollisuuksiin. Asiassa esitetyt tiedot valittajille kalastuslaissa asetetuista hallinnollisista tehtävistä ja muu asiassa saatu selvitys eivät myöskään osoita, että päätöksellä olisi välitön vaikutus valittajan etuun. Järjestöllämme ei siten ole hallinto-oikeuden mukaan valitusoikeutta valituksenalalaisesta päätöksestä.

Perusteet, joilla haemme valituslupaa

Katsomme olevamme asianosaisia tässä ELY-keskuksen kalastuskieltopäätöksessä, joka vaikuttaa välittömästi järjestömme oikeuksiin ja etuihin.

Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö edustaa hyvin laajaa intressipiiriä. Keskusjärjestö on kaikkien kalastuksenharrastajien yhteinen järjestö. Se ylläpitää monipuolista, monilajista ja kestävän käytön mukaista kalastusta suosittuna suomalaisena luontoharrastuksena, jonka edellytysten turvaamiseksi järjestö toimii vesien suojelun, kestävän kalakantojen hoidon ja toimivien kalastuslupajärjestelmien puolesta. Keskusjärjestö edistää vapaa-ajankalastusta kalataloushallinnossa ja -tutkimuksessa yhteistyössä viranomaisten, tutkimuslaitosten ja alan muiden järjestöjen kanssa.

Keskusjärjestön jäseniä ovat 13 vapaa-ajan-kalastajapiiriä sekä keskusjärjestön perustajajäsen Suomen Urheilukalastajain Liitto. Henkilöjäseniä vapaa-ajankalastajapiirien 506 kala- ja eräseurassa oli vuoden 2018 lopussa 37 410.

Vapaa-ajankalastus on yksi suomalaisten suosituimmista luontoliikuntamuodoista. Lähes joka kolmas suomalainen kalastaa vapaa-ajallaan. Vuonna 2016 Vapaa-ajankalastusta harjoitti Luonnonvarakeskuksen mukaan noin 1,5 miljoonaa henkilöä.  Aktiiviharrastajia on satoja tuhansia.

Maassamme voimassa olevat yleiskalastusoikeudet (onkiminen, pilkkiminen, silakan litkaus ja viehekalastus) eivät koske pelkästään järjestömme jäseniä. ELY-keskuksen päätöksen mukaisille merialueille Inkoossa voi hakeutua henkilöitä mistä päin Suomea tahansa harjoittamaan kalastusta yleiskalastusoikeuksien nojalla. Luonnonvarakeskuksen tilastojen mukaan v. 2016 pelkästään Uudellamaalla asui 330 000 vapaa-ajankalastajaa ja Uudenmaan merialueella harjoitti vapaa-ajankalastusta 55 000 henkilöä.

Katsomme, että valitusluvan myöntämiselle on tässä tapauksessa hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa tarkoitetut perusteet ja pyydämme, että korkein hallinto-oikeus myöntäisi meille valitusluvan lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa ja oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi (prejudikaattiperuste).

Vastaavia ELY-keskuksen päätöksiä ollaan parhaillaan tekemässä pitkin Uudenmaan rannikkoa. ELY-keskuksen päätöksen mukaisen ratkaisumallin yleistyminen johtaa irrationaaliseen tilanteeseen ja ilmeiseen virheeseen, sillä kalastuslain tarkoituksena ei ole kieltää kaikkien kalalajien kalastusta pelkästään kuhan lisääntymisen suojelemiseksi.

Uutta kalastuslakia koskevan oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on lisäksi tärkeää, että KHO selventäisi, tuleeko yhdistykselle, jonka tarkoituksena on mm. mm. kalavesien hoidon ja kalastuskulttuurin kehittäminen sekä kalavesiin liittyvän luonnon ja ympäristönsuojeleminen, myöntää valitusoikeus toiminnan tarkoituksen perusteella huomioon ottaen EU:n oikeuskäytännöstä ilmenevä velvollisuus taata Århusin yleissopimuksen mukaisesti tehokas ympäristönsuojelu?

Ennakkoratkaisupyyntö

Pyydämme, että korkein hallinto-oikeus esittäisi Euroopan unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön siitä, tuleeko Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:lle myöntää valitusoikeus päätöksistä, jotka liittyvät sen sääntömääräisten tehtävien hoitamiseen?

Muutosvaatimuksemme

Vaadimme, että Helsingin hallinto-oikeuden virheellinen päätös kumotaan, hallinto-oikeudelle tekemämme valitus tutkitaan ja ELY-keskuksen tekemää kalastuskieltoa muutetaan seuraavasti: kuhan lisääntymisen suojelemiseksi kyseessä olevilla alueilla kielletään 42 senttimetristen ja tätä kookkaampien kuhien saaliiksi ottaminen15.5-15.6. välisenä aikana kaikkien ko. alueilla kalastavien henkilöiden osalta.

Lisäksi vaadimme, että järjestöllemme Helsingin hallinto-oikeudessa määrätty oikeudenkäyntimaksu korvataan.

Perustelumme

Valitusoikeutemme ja ennakkoratkaisupyyntömme

Uusittu kalastuslaki ((2015/379) ja siihen kuuluva kalastusasetus (2015/1360) astuivat voimaan vuonna 2016. Lain tavoitteena on hallituksen esityksen mukaan (HE 192/2014 vp) turvata kalojen luontainen elinkierto ja lisääntyminen mahdollistamalla välttämättömien kalastusrajoitusten ja muiden toimenpirteiden toteuttaminen. Lailla pyritään luomaan lisäksi hyvät edellytykset sekä kaupalliselle että vapaa-ajankalastukselle.

Kalastuslakia koskevassa kokonaisuudistuksessa vapaa-ajankalastajien järjestöjen ja ympäristöjärjestöjen osallistumismahdollisuuksia kalastusta koskevaan päätöksentekoon on lain esitöiden mukaan pyritty parantamaan verrattuna aikaisempaan lainsäädäntöön. Kalastuslain säätämisen yhteydessä ei kuitenkaan tehty muutoksia muutoksenhakua tai järjestöjen valitusoikeutta koskeviin säännöksiin. Toisaalta valitusoikeus elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksestä ratkaistaan kalastuslain 124 §:n 1 momentin viittaussäännöksen mukaan hallintolainkäyttölain 6 §:n nojalla. Kuten lain esitöissä todetaan, em. säännös on annettu väljän yleislausekkeen muodossa, jotta oikeuskäytännön kehittäminen olisi mahdollista. Kun valitusoikeuden kehittäminen on jätetty olennaisesti oikeuskäytännön kehittämisen varaan, on huomattava, että oikeuskäytännön kehittymistä ohjaavat myös sitovat kansainväliset sopimukset.

Kalastuslakia koskevassa esityksessä (HE 192/2014 vp, s. 14) on yleisperustelujen nykytilan kuvauksessa muun ohella käsitelty Århusin yleissopimusta. Hallituksen esityksessä todetaan, että sopimuksella pyritään edistämään yleisön osallistumista ympäristöä koskevaan päätöksentekoon sen kaikissa eri vaiheissa. Sopimuksessa käytetty yleisö-termi on laaja ja se kattaa muun muassa ympäristönsuojelua edistävät järjestöt.

Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:n tarkoituksena on yhdistyksen sääntöjen 2 §:n mukaan kehittää vapaa-ajankalataloutta, kalavesien hoitoa ja kalastuskulttuuria, edistää kalavesiin liittyvää luonnon ja ympäristönsuojelua, luonnon virkistys- ja moninaiskäyttöä, kalastusharrastusta terveellisenä liikuntamuotona, toimia vaelluskalakantojen elvyttämiseksi sekä edistää vapaa-ajankalastajien harrastusmahdollisuuksia kansallisella ja kansainvälisellä tasolla ja toimia vapaa-ajankalastajien järjestöjen sekä muiden kalavesien hoitoa ja kalastuskulttuuria edistävien yhteisöjen valtakunnallisena keskusjärjestönä.

Kuten KHO toteaa 12.4.2018 antamassaan päätöksessään T 1722 (dnro 129/1/17), jossa käsiteltiin mm. Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:n valitusoikeutta, kotimaisessa oikeuskäytännössä yhdistysten valitusoikeutta on eräissä tilanteissa kansainvälinen kehitys ja Suomen perustuslain 20 § huomioon ottaen tulkittu aiempaa väljemmin. Arvioitaessa, onko yhdistysten valitusoikeutta nyt käsillä olevassa tapauksessa syytä tulkita hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin vakiintunutta tulkintaa laajentavasti, voidaan kalastuslain ja hallintolainkäyttölain esitöiden sekä aikaisemman oikeuskäytännön perusteella nostaa esiin sekä laajentavaa tulkintaa puoltavia että sitä vastaan puhuvia seikkoja.

KHO korosti em. ratkaisussaan, että useissa Euroopan Unionin tuomioistuimen ratkaisuissa on Århusin yleissopimuksen täytäntöön panemiseksi direktiivillä 2003/35/EY muutetun tiettyjen julkisten ja ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 85/337/ETY määräyksiin perustuen tulkittu unionin oikeuden tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteiden vastaiseksi sellainen kansallinen lainsäädäntö, joka ei anna ympäristöjärjestöille mahdollisuutta saattaa unionin ympäristölainsäädännön loukkauksia kansallisen tuomioistuimen arvioitavaksi. Näillä ratkaisuilla on asetettu kansalliselle lainsäädännölle pitkälle meneviä vaatimuksia valitusoikeuden antamiseksi ympäristöjärjestöille (ks. mm. ratkaisut C-240/09, C-664/1 ja C-243/15).

Tässä tapauksessa hallinto-oikeus on kuitenkin hylännyt Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:n valitusoikeuden sillä perusteella, että päätöstä ei ole kohdistettu valittajaan ja tulkiten, että ELY:n päätöksellä ei ole välitöntä vaikutusta valittajan oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen.  Hallinto-oikeus ei ole valituksenalaisessa ratkaisussaan lainkaan käsitellyt valitusoikeuden edellytyksiä EU:n oikeuskäytännöstä ilmenevien näkökohtien perusteella kun otetaan huomioon Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:n toiminnan tarkoitus, mm. kalavesien hoidon ja kalastuskulttuurin kehittäminen sekä kalavesiin liittyvän luonnon ja ympäristönsuojeleminen. Ympäristönsuojelun edun mukaista on, että viranomaisten  päätökset perustuvat faktoihin ja että ne ovat avoimia ja objektiivisia, mikä myös sitouttaa kansalaiset ja kansalaisjärjestöt ko. päätöksiin. Viranomaisen päätöksen asianmukaisuus vaikuttaa kansalaisten luottamukseen.

Vaikka katsottaisiin, että lainsäätäjä on valinnut kalastuslain uudistamisessa ratkaisun, jossa kansallisten ja alueellisten järjestöjen osallistumismahdollisuudet turvataan ensisijaisesti kalatalousaluetta ja alueellista kalatalouden yhteistyöryhmää koskevan sääntelyn avulla, Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:n osallistumismahdollisuudet eivät ilman valitusoikeutta toteudu seuraavin syin:

  • Hallituksen esityksen mukaan (HE 192/2014 vp) kalavarojen hoidon järjestämisestä hyötyvät laajat kansalaispiirit. Kalastuslain 23 §:n mukaan kalatalousalueet ovat julkisoikeudellisia yhdistyksiä, joiden tarkoituksena on kehittää alueensa kalataloutta sekä edistää jäsentensä yhteistoimintaa kalavarojen kestävän käytön ja hoidon järjestämiseksi kalastuslain 1 §:ssä tarkoitettujen periaatteiden mukaisesti.
  • Järjestöllämme oli edellisen kalastuslain 71 §:n mukaisesti jäsenedustus kalatalousalueissa, jotka hoitivat niille kuuluvia tehtäviä vuoden 2018 loppuun saakka. Järjestömme mahdollisuudet valvoa oikeuksiamme ja etujamme ovat kuitenkin hyvin vähäiset pääasiassa vesien omistajista koostuvissa kalastusalueissa/kalatalousalueissa, joiden yleiskokouksissa järjestöllämme on vain kaksi lakisääteistä edustajaa.
  • Vuonna 2019 käynnistyneissä uusissa kalatalousalueissa (118 kpl) järjestömme edustaja on päässyt vain 69 kalatalousalueen hallitukseen.
  • Alueellisissa kalatalouden yhteistyöryhmissä ei liioin ole kuin yksi edustaja järjestöstämme ja ko. ryhmät eivät tee päätöksiä, vaan esityksiä ja aloitteita ja arviointeja.
  • Hakijoina em. kalastuslain 53 §:n ja 54 §:n mukaisissa kalastuksen rajoittamispäätöksissä voivat olla myös lukuisat muut tahot kuin kalastusalueet/kalatalousalueet ja ELY-keskus voi tehdä ko. päätöksiä myös itsenäisesti ts. ilman hakemuksia. Näissä tapauksissa järjestöllämme ei ole mitään mahdollisuuksia vaikuttaa säätelypäätöksiin, ellei niistä pyydetä meiltä lausuntoa ja ellei meillä ole päätöksistä valitusoikeutta.

Ennakkoratkaisupyyntömme

 Yhteisöoikeuden yhdenmukaisen soveltamisen turvaamiseksi on tärkeää, että korkein hallinto-oikeus esittäisi Euroopan unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön siitä, tuleeko Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry:lle myöntää valitusoikeus päätöksistä, jotka liittyvät sen sääntömääräisten tehtävien hoitamiseen? Kaikki järjestön sääntöjen mukaiset tehtävät vaikuttavat olennaisella tavalla kalavesien ja ympäristön tilan edistämiseen.

ELY-keskuksen päätöksen muuttaminen

Viittaamme Helsingin hallinto-oikeuteen tekemäämme valitukseen ja vastasselitykseen, joissa on seikkaperäisesti perusteltu tarvettamme muuttaa ELY-keskuksen päätöstä.

ELY-keskus on toiminut kaikin puolin virheellisesti päätöksessään, eikä sillä ilmeisesti ole ollut ilmeisesti edes toimivaltaa rajoittaa yleiskalastusoikeuksia.

ELY-keskuksen tekemää kalastuksen säätelypäätöstä ei käsitelty Uudenmaan kalatalouden yhteistyöryhmässä. Inkoon kalastusalueen kokouksessa, järjestömme edustajat eivät vastustaneet kalastusalueen tekemää esitystä kuhan rauhoituksen jatkamiseksi. Jos kokouksessa olisi tuotu tietoon tarkoitus tehdä entisille rauhoitusalueille totaalinen kalastuskielto, olisi reaktiomme ollut sen vastustaminen.

Inkoon kalastusalue haki ELY-keskukselta jatkoa sen tekemään rauenneeseen kuhan rauhoituspäätöksen, josta järjestöltämme pyydettiin lausunto ja jota järjestömme ei vastustanut, vaan teki muutaman korjausesityksen. ELY-keskuksen lähes kaiken kalastuksen kieltävästä päätösluonnoksesta ei järjestöltämme  enää lausuntoa pyydetty, emmekä mitenkään siis voineet varautua ko. päätökseen.

Lainsäätäjän tarkoituksena ei varmasti ole ollut antaa ELY-keskukselle valtuutta kieltää kalastusta mielivaltaisesti. Hyvään hallintotapaan olisi kuulunut, että ELY-keskus olisi vastannut kalastusalueen hakemuksen, että sillä ei ole kalastuslain 55 §:n nojalla oikeutta tehdä hakemuksen mukaista päätöstä ja todeta, että hakija voi halutessaan hakea esim. kalastuslain 53 §:n 2 kohdan mukaista kieltoa ko. alueille, josta sitten olisi tullut pyytää lausunto myös järjestöltämme.

Katsomme em. johdosta, että ELY-keskus on menetellyt virheellisesti päätöksessään.

ELY-keskuksen päätöksessä ei ole perusteltu miksi ko. alueille annettiin näin laajat, myös yleiskalastusoikeuksia rajoittavat kalastuskiellot. Lausunnossaan 31.8.2018 ELY-keskus katsoo, ettei sen antama vuosittainen 1,5 kuukauden mittainen kalastuskielto rajatuilla alueilla rajoita tarpeettomasti kalastusoikeuksia ja on siksi perusteltu tavoitteeseen nähden.

Katsomme, että ELY-keskuksen päätös on aivan liian järeä kiellon tavoitteisiin nähden. Onkimista lukuun ottamatta päätöksellä rajoitetaan suurien alueiden yleiskalastusoikeuksia perusteettomasti ja kohtuuttomasti kolmen vuoden ajan. ELY-keskuksen antama kalastuskielto koskee kaikkia kalalajeja ja onkimista lukuun ottamatta kaikkia pyyntimuotoja, mitä ei ole päätöksessä perusteltu. Kalastusalue haki pelkästään kuhalle rauhoitusta ja ELY-keskus perustelee päätöstään vasta jälkikäteen kuhan lisääntymisen suojelulla, mutta pyrkimykseen nähden sen päätös rajoittaa kalastusoikeuksia tarpeettomasti ja kohtuuttomasti.

ELY-keskus katsoo lausunnossaan hallinto-oikeuteen, ettei sillä ole toimivaltaa rauhoittaa kalalajia, mutta toteaa, että kuhan rauhoittaminen SVK:n vaatimalla tavalla olisi teknisesti mahdollista. Tämä ei kuitenkaan ollut ELY-keskuksen mukaan lainsäätäjän tarkoitus ja olisi ELY-keskuksen mukaan lain kiertämistä.

ELY-keskuksen perustelu päätökselle on kuhan lisääntymisen suojelu Inkoon vesialueilla. Alueet on valittu kalastusalueella ja niiden on siten katsottu edustavan paikallista tietoa kuhan lisääntymisalueista. Kiellon hakijana ollut Inkoon kalastusalue pyrki kuitenkin pelkästään kuhan rauhoittamisen jatkamiseen ko. alueilla.

Vaikka rauhoituspäätökset eivät kuulu ELY-keskuksen toimivaltaan, olisi ELY-keskus aivan hyvin voinut soveltaa uusitun kalastuslain 53 §:n kohtaa 5), jonka mukaan ELY-keskus voi kieltää tiettyä kokoluokkaa olevien kalojen saaliiksi ottamisen, tässä tapauksessa 42 senttimetristen ja tätä kookkaampien kuhien saaliiksi ottamisen.

Lain kiertämisestä ei järjestömme esityksessä ole missään tapauksessa kyse. Kun noudatetaan kalastusasetuksen 2 §:ää kuhan pyyntimitasta ja kalastuslain 58 §:ää kalojen vapauttamisesta, päästään esittämällämme tavalla kalastusalueen itsensäkin hakemaan ratkaisuun (eli ko. alueilta saatuja kuhia ei tule ottaa saaliiksi niiden kutuaikana), mikä tyydyttää myös järjestöämme.

Kuten järjestömme valituksesta hallinto-oikeuteen käy ilmi, on mielestämme epäselvää, onko ELY-keskuksella ylipäätään toimivaltaa rajoittaa yleiskalastusoikeuksia KL 53 §:n ja KL 54 §:n nojalla, minkä järjestömme pyytää Korkeinta hallinto-oikeutta vielä selvittämään.